ОТНОШЕНИЯ, МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ

денежные отношения между органами власти, в основном, разных уровней по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему страны, и распределения (перераспределения) средств между бюджетами разных уровней в порядке бюджетного регулирования. М.о. могут включать и отношения по перераспределению средств между бюджетами одного и того же уровня. Эти отношения пока не распространены в РФ, но используются в нек-рых странах (напр., в Германии). Осн. функции М.о.: выравнивание бюджетной обеспеченности тех тер. образований, где она меньше минимально необходимого уровня, достаточного для соблюдения конституционных гарантий населению на всей территории страны; стимулирование самозарабатывания бюджетных средств, наращивания налогового потенциала, а также рационального и эффективного их расходования. Действующие в России М.о. можно представить в виде двух блоков и двух подблоков. Первый блок охватывает отношения по разграничению видов расходов и доходов полностью или частично на постоянной основе между уровнями бюджетной системы; второй – ежегодное бюджетное регулирование. В свою очередь блок бюджетного регулирования состоит из отношений распределения между бюджетами разных уровней регулирующих доходов (налогов) по нормативам, утверждаемым на каждый год, а также отношений по перераспределению средств в разл. формах между бюджетами разных уровней (в основном, в виде дотаций, субвенций, субсидий). Разграничение налогов и др. платежей означает закрепление их в качестве собственных доходов за соотв. бюджетами. Цель такого разграничения – создание максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов исходя из имеющегося на соотв. терр. налогового потенциала. При недостаточности для этих целей собств. доходов органы власти вышестоящего уровня осуществляют бюдж. регулирование, направл. на выравнивание бюдж. доходов и социально-экономич. развития тер. образований, отстающих по объективным причинам. Средства, выделяемые из бюджета вышестоящего уровня в форме субсидий (в порядке долевого участия в целевых расходах), могут использоваться для стимулирующего воздействия на бюджетно-налоговую политику, проводимую органами власти нижестоящего уровня. Наименее прозрачной формой бюджетного регулирования являются взаимные расчеты, возникающие в ходе исполнения бюджетов. На этом основании ряд экономистов высказываются за отказ от них, а др. предлагают обеспечить прозрачность таких расчетов. В России с 1994 (II кв.) осн. часть дотаций была заменена трансфертами – дотациями, исчисляемыми на формализованной основе (по формулам). В составе федерального бюджета на нормативной основе от его доходов (за нек-рым исключением) был образован Фонд финансовой поддержки регионов. Исходя из фактич. данных базового года (стабильного на ряд лет) в пересчете на условия планируемого года (с учетом изменений в налоговом и бюджетном законодательстве) определялись регионы, к-рые получали право на трансферты. Расчетная недостающая сумма доходов исчислялась в два этапа: путем выравнивания душевых бюджетных доходов регионов, где они были ниже среднего уровня (в разные годы до 95, 92, 90% этого уровня по всем регионам или по их группам), и последующей корректировки в случае недостаточности этих средств для покрытия текущих расходов. На 1998 часть средств фонда сначала резервировалась, а затем принималась в расчет по особо дотационным регионам пропорционально величине их расчетных дефицитов. На этом основании определялись доли (в %) регионов в указанном фонде, к-рые утверждались в законе о федеральном бюджете на след. год. Но абсолютные суммы трансфертов, подлежащие перечислению дотационным регионам, исчислялись в пределах фактич. объема средств, поступавших в фонд. С 1999 начался новый этап реформирования М.о. Вместо доходно-расходного выравнивания за критерий принят среднедушевой бюджетный доход, а с 2000 – налоговый потенциал, исчисляемый по данным Госкомстата РФ о валовых региональных продуктах исходя из сложившихся в России процентов налоговых изъятий от ВВП страны по осн. производств. отраслям с учетом отраслевой структуры в регионах. Новым элементом расчетов стал также индекс бюджетных расходов как отношение средних по группе регионов бюджетных расходов к среднероссийскому уровню по отчету базового года. С 2000 данные о фактических расходах не используются. Этот индекс рассчитывается по каждому региону на основе статистич. данных (районные коэффициенты к зарплате, уровень цен, коммун. тарифы, демографич. структура населения, транспортная доступность). В дальнейшем берется ориентир на использование нормативных расходов. Он введен с целью приведения душевых налоговых доходов к более сопоставимым условиям (с учетом различия денежных расходов в разных регионах на один и тот же объем бюджетных услуг). На 2001 в расчеты введен еще один показатель – индекс налогового потенциала, к-рый определяется по данным Госкомстата РФ (не по отчету) и исчисляется как объем произведенной на территории региона добавленной стоимости на душу населения, корректируемый затем с учетом отраслевой структуры производства в регионе. Скорректированная указ. образом подушевая добавленная стоимость соотносится со среднероссийским показателем. Этот индекс показывает, во сколько раз расчетный уровень налоговых доходов бюджета региона на душу населения больше или меньше среднего по России. Для установления степени бюджетной обеспеченности региона в сравнении со среднероссийским показателем за критерий принимается отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов. В целях выравнивания с учетом интересов наименее обеспеченных необходимыми финансовыми ресурсами регионов Фонд финансовой поддержки регионов с 2000 делится на две части: одна (80%) распределяется между всеми дотационными регионами пропорционально отставанию бюджетной обеспеченности от среднероссийского уровня, другая (20%) – дополнительно передается наименее обеспеченным регионам с целью повысить трансферты для них до одного и того же максимально возможного уровня. Пропорции деления фонда на две части, а также методика его распределения определяются путем политич. согласований на трехсторонней Рабочей группе по совершенствованию межбюджетных отношений, куда входят представители разл. ветвей власти. В этих условиях трансферты рассчитываются и утверждаются не в долях, к-рые стали расчетными, а в абсолютных суммах. С 2001 в федеральном бюджете создан также Фонд компенсаций, назначение к-рого – восполнять регионам недополученные ими средства на финансирование дополнит. расходов, вызванных возложением на органы государственной власти субъектов РФ федеральными законами новых расходных полномочий. Компенсации бюджетам др. уровней могут быть целевыми, выделяемыми отд. строкой, и блоковыми (последние предполагается предусматривать в ходе дальнейшего реформирования М.о. в России). Одновременно централизована в федер. бюджете поступавшая регионам в порядке бюдж. регулирования часть НДС , к-рую в размере 15% предусмотрено перераспределять через этот фонд. Кроме того, созданы Фонд регионального развития для поддержки инвестиций в региональную общественную инфраструктуру и Фонд развития региональных финансов в целях поддержки (на конкурсной основе) региональных программ бюджетных реформ за счет займа Международного банка реконструкции и развития. Вносятся предложения по дальнейшему реформированию М.о. В числе таких предложений – поэтапный переход к принципу «один налог – один бюджет» (без разделения на собственные и регулирующие налоги), что характерно для мн. стран Запада. Но зарубежный опыт не позволяет найти эталон, полностью пригодный для России. У каждой страны свои особенности применения механизма М.о. наряду с общими подходами по ряду принцип. вопросов. Общее требование четкого разграничения расходных полномочий и доходов по вертикали власти и бюджетной системы не везде удается полностью реализовать. Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов между центральным бюджетом государства и тер. бюджетами. Так, в Швейцарии около 70% всех налоговых поступлений сосредотачивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федер. бюджете собирается до 80% всех налоговых поступлений страны. В большинстве стран регион. и местные органы власти обладают нек-рыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему утверждения бездефицитных бюджетов прежде, чем рассчитывать на финансовую помощь в разл. формах из бюджета вышестоящего уровня. Наряду с использованием метода взаимной договоренности при распределении финанс. помощи тер. бюджетам применяют с учетом соотв. критериев и распределительно-уравнит. формы (Австрия, Канада и др.). Широко используется программно-целевой метод оказания финанс. поддержки. В США федер. средства предоставляются штатам в форме целевых, блоковых и программных дотаций. Целевые дотации используются во Франции (дотации учителям, на оборудование в школах и т.д.). Совершенствованию М.о. способствует хорошо поставл. учет, жесткий контроль за расходованием бюдж. средств. В федеративных государствах особенности механизма М.о. в значит. степени зависят от выбора модели бюджетного федерализма. Если в Германии применяется кооперативная модель, для к-рой характерны активная политика федер. центра по горизонтальному бюджетному выравниванию, высокая степень перераспределения финанс. ресурсов между уровнями бюджетной системы и ограничение самостоятельности регион. властей в области налогообложения, то в США используется децентрализованная модель классич. бюджетного федерализма, когда каждый уровень власти имеет свои «непересекающиеся» налоги, приоритет отдается автономии и самостоятельности регион. территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, и объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно невелик. В ряде стран используются в той или иной степени отд. элементы обеих моделей. В нек-рых странах федеративного типа наряду с раздельными налогами, каждый из к-рых направляется только в бюджет того или иного уровня, применяются совместные налоги. Они в той или иной степени участвуют в формировании доходов бюджетов разных уровней (Канада, Австрия, Германия и др.). В Канаде к совместным налогам, разграниченным на постоянной основе, относятся подоходный налог с физических лиц, налог на доход корпораций, налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины. В Австрии более 10 видов налогов, включая подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются (в процентных долях) на временной основе (на 5 лет). Большинство из них перечисляется во все три уровня бюджетов. В отд. странах распределение (перераспределение) соответств. налога между федер. бюджетом и бюджетами регионов осуществляется после предварит. централизации на федер. уровне всей его массы, состоящей из поступлений со всех территорий. Лишь затем по формуле происходит перераспределение налога между бюджетами регионов. В частности, в Германии пропорции распределения общей массы НДС между федеральным бюджетом и бюджетами всех земель устанавливаются на относительно длительный период. Но годовое регулирование в разрезе земель производится по нормативу, определяемому в расчете на одного жителя в среднем по всем землям и численности населения каждой земли, т.е. дифференцированно